Uno de los factores más importantes que el Presidente de los EU, Barack Obama, debe tomar en cuenta es que ha de enfrentarse a una estructura sumamente compleja en cuanto a dirigir la política exterior, en donde rige una forma de gobierno a manera de república presidencialista y federal, y lo que a su vez lo restringe en su accionar, por la vía de poderes limitados que están plasmados y enumerados en la Constitución de su país.

La incapacidad administrativa de los gobiernos conservadores (Reagan, Bush padre y Bush hijo), colocaron al país en una categoría de Estado ineficiente. Como si esto no fuera poco, el sistema constitucional norteamericano prevé una distribución precisa de poderes de controles y equilibrios (checks and balances), lo que les da a los diferentes actores (presidencia, congreso, sociedad civil, etcétera) un poder capaz de influir de un modo muy diferenciado y hasta disperso sobre la elaboración de la política exterior.

Por un lado, el Presidente negocia los tratados con naciones extranjeras y el congreso lo ratifica. Es el Comandante en jefe de las fuerzas armadas, y como tal tiene la amplia autoridad sobre las fuerzas armadas una vez que ellos son desplegados, siendo el Secretario de Estado (Ministro de Relaciones Exteriores) el conductor primario de la diplomacia internacional.

Ciertos fundamentos de la política exterior de los Estados Unidos están presentes desde su creación. Es indispensable conocerlos para captar en su entera medida el conjunto del proceso de decisión. Por otra parte, la toma de decisiones es compartida entre el Poder Ejecutivo (la presidencia y la administración) y el Poder Legislativo (el congreso). Eso sin contar con que los dos sufren la influencia de la sociedad civil (grupos de presión, sindicatos, grupos patronales, etcétera).

De manera más general, el aparato de política exterior comprende las fuerzas armadas, la Agencia Central de Inteligencia (CIA), la Agencia Nacional de Seguridad, y segmentos esenciales u otros departamentos gubernamentales, cada uno de ellos con una inercia institucional considerable y controlada por aquellos que muchos llaman el “establecimiento” (establishment).

El Consejo de Seguridad Nacional de la Casa Blanca se encarga de coordinar este agregado, a menudo caótico, de intereses burocráticos contrapuestos, cuyos conflictos se acentúan por la ocupación de algunas partes del sistema por individuos de gran poder o grupos de presión extra gubernamentales.

Con Truman y Eisenhower, hubo secretarios de Estado (Dean Acheson y después John Foster Dulles) que hicieron las veces de adjuntos y sustitutos del presidente en asuntos de política exterior. McGeorge Bundy con Kennedy y Johnson, y luego Kissinger con Nixon y Brzezinski con Carter, fueron asesores de Seguridad Nacional que devolvieron el control de los procesos de la política a la Casa Blanca.

A eso le ha seguido un cambio vertiginoso, debido en gran parte a la escogencia de secretarios de Estado fuertes (Shultz con Reagan y Baker con el primer Bush), y de asesores de Seguridad Nacional inusualmente eficaces. Todo el proceso se ha complicado por la intromisión de los mandos supremos de las fuerzas armadas a la hora de dirigir la política exterior.

El Presidente Obama, nombró a dos comandantes militares jubilados para ocupar puestos que podrían haber ocupado civiles. El general James Jones, ex comandante de la Marina estadounidense y de la OTAN y ex combatiente de Vietnam, es su asesor de Seguridad Nacional. El almirante Dennis Blair es el director del servicio secreto nacional, el responsable de coordinar el trabajo de las diferentes agencias de espionaje. Blair fue
comandante de la flota del Pacífico.

El director de la CIA, a sus órdenes, es el ex congresista Leon Panetta, que también fue jefe de personal de Bill Clinton. La decisión de Obama de conservar a Gates y los nombramientos de Jones y Blair, reflejan la visión política conservadora del Presidente, que no está dispuesto a romper totalmente con el pasado.

El nombramiento de Hillary Clinton ha llevado a muchos a comentar que es inevitable que surja un conflicto con el Presidente. Eso está lejos de ser cierto, ya que Clinton sabe que los presidentes eliminan invariablemente a los miembros del gabinete que son conflictivos. Tras ocho años en activo en la Casa Blanca como primera dama, ha pasado ocho en el Senado representando a Nueva York y como miembro del Comité de Servicios Armados. Como senadora por Nueva York, se mostró leal al grupo de presión de Israel: durante la campaña presidencial, declaró que si Irán atacaba Israel, sería “arrasado”.

Al nombrar al ex senador George John Mitchell, Jr., enviado especial para Oriente Próximo, le ha dicho de forma implícita al grupo de presión de Israel que su dominio absoluto sobre nuestra política se ha terminado, Mitchell es hijo de madre libanesa cristiana y fue educado como católico maronita.

Más recientemente, el Presidente Obama propuso al chileno Arturo Valenzuela, de la Universidad de Georgetown, como nuevo secretario de Estado adjunto para América Latina. Además, hizo lo propio con María Otero, boliviana de origen, para ocupar el cargo de subsecretaria de Asuntos Globales en el Departamento de Estado. También ha propuesto a Ignacia Moreno, de origen colombiano, como nueva secretaria adjunta de Justicia para asuntos de Medio Ambiente.

Hay otros personajes en el cuadro. En cuanto al vicepresidente Joseph Biden, quien a su vez fue presidente del Comité de Relaciones Exteriores del Senado, se estima que no va a olvidarse fácilmente de su propia experiencia ni de sus opiniones. Sin embargo, como es común en muchos otros países, a los vicepresidentes a veces se les oye y se les ve, pero no necesariamente se les escucha.

Evidentemente, el nuevo gobierno tendrá que unirse a otros en un intento sistemático durante los próximos años por reconstruir la arquitectura del Sistema Internacional. A la larga, tendrá que modificarse para que la ONU en su conjunto no se vea perjudicada.

La composición actual, tanto del G-8 como del Consejo de Seguridad de la ONU, no tiene sentido. El G-8 puede ampliarse sin causar mucho trastorno hasta llegar a ser como el G-20, pero un cambio en la estructura del Consejo de Seguridad resulta imposible por el momento.

Serán necesarios cambios en el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), y en la labor descoordinada de instituciones como la FAO, la OIT, la UNCTAD, la OMS y la OMC, si se quiere que la nueva economía mundial se enfrente adecuadamente a las crisis.

Como corolario, cabría destacar que, a nuestro entender, el gobierno de Barack Obama está mejor equipado para unirse a este proyecto, e incluso para desempeñar una función principal en él, que la mayoría de sus predecesores.

* Jurista, Politólogo y Diplomático.